|
На главную страницу| Библиографический указатель книг и статей| Библиотека| Хроника культурной жизни Западной Сибири в 19-20 веках | Фотоархив | Об авторах| Новости| Партнеры проекта| Гостевая книга| |
|
Д.А. Алисов
ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГУБЕРНСКАЯ ВЛАСТЬ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
(вторая половина XIX - начало XX вв.)*
| ||||
|---|---|---|---|---|
© Алисов Д.А., 2004 //Местное самоуправление в истории Сибири XIX - XX веков: Сборник мат-лов региональной научной конферен¬ции. - Новосибирск, 2004. С. 81-88.* ( Работа выполнена при поддержке РГНФ, проект N 03-01-00714a)История формирования и развития губернской власти, городского управления и самоуправления неоднократно привлекали внимание отечественных ученых [1]. Проблемы взаимоотношений центральной власти и местного управления в последние годы были поставлены в работах М.М. Шумилов, В.А. Нардовой, А.В. Ремнева и др. [2] Немало написано работ о формировании и деятельности городского общественного управления в городах Западной Сибири [3]. Не смотря на это, историографический анализ приводит к выводу о недостаточной изученности целого ряда аспектов реализации Городовых положений 12 июня 1870 г. и 11 июня 1892 г. в губернских центрах Западной Сибири. Одной из таких недостаточно изученных тем является проблема взаимоотношений губернской власти и городского общественного самоуправления в решении вопросов благоустройства и социокультурного развития городов Западной Сибири. На сегодняшний день по этому вопросу в отечественной историографии сформировалось две крайних точки зрения. Первая, активно разрабатывалась в недалеком прошлом в рамках советской историографии. Смысл ее заключается в том, что "городское самоуправление не обладало ни юридической, ни фактической возможностью проводить свое решение в жизнь. Оно превратилось в подсобный орган губернатора и полностью зависело от коронной администрации губернии, которая диктовала ему свои условия"[4]. Другая, начинает набирать силу в последние годы. Так, некоторые считают, что "управление растущим хозяйством, культурой губернии осуществлялось помимо прямого участия губернатора"[5]. Подобные крайности в постановке обозначенной темы вызывают необходимость специального рассмотрения данного вопроса. В отличие от многих других реформ XIX в., которые вводились в Сибири значительно позднее, чем в Европейской части России, введение Городового положения 16 июня 1870 г. в губернских центрах Западной Сибири было осуществлено в достаточно короткие сроки. Так, Томск получил права общественного самоуправления в 1871 г., Тобольск и Омск в 1872 г. Торжественное открытие всесословной Городской Думы в Томске состоялось 30 августе 1871 г. В Омске в Ильинской церкви 4 марта 1873 г. состоялась литургия по случаю открытия нового городового общественного управления. Первым хозяйственным годом новой Управы и Думы в Томске стал 1872 г. В Омске и Тобольске - 1873 г. Центральной фигурой нового городского общественного самоуправления стал городской голова, который избирался думой. Однако, согласно "Городовому положению" он утверждался в должности губернатором и министром внутренних дел. Это в значительной степени ставило городское общественное самоуправление в зависимость от губернской власти. На этой почве неоднократно возникали конфликты. Так, в 1879 г. возник конфликт между Омским городским самоуправлением и Акмолинским губернатором. Омская городская дума избрала на пост городским головой надворного советника Н.Ф.Соколова. Однако губернатор Акмолинской области не утвердил его в должности и предложил на этот пост статского советника А.С.Алфимова. В ответ на подобные действия губернатора Дума проголосовала против предложенной кандидатуры. В конечном итоге городским головой был избран отставной генерал-майор В.В. Маслов. За него проголосовало 24 члена городской думы, против - 14 [6]. Подобный инцидент произошел в Томске во время выборов 1910 г. Томская городская дума забалатровала И.М. Некрасова, занимавшего пост городского головы в предшествующий период и выбрала большинством голосов городским головой на 1910-1914 гг. профессора технического института Зубашева. Министр внутренних дел отменил результаты выборов, т.к. с подачи губернских властей посчитал Зубашева неприемлемой кандидатурой на пост городского головы. На вновь назначенных выборах городская дума избрала городским головой крупного томского купца Зверева. Но, министр внутренних дел вновь отменил результаты и этого голосования и по настоянию Томского губернатора назначил на новый срок дважды забалатированного думой, но угодного губернским властям прежнего городского голову И.М. Некрасова [7]. Томский губернатор постоянно бесцеремонно вмешивался в дела городской управы, требуя беспрекословного выполнения своих распоряжений, зачастую нарушающих даже закон. Примером тому может служить требование губернатора представлять отчеты о деятельности городской управы ему, а не в городскую думу, как этого требовал закон [8]. В эти годы большую роль в формировании городской политики по прежнему играли губернаторы и губернские правления. На губернаторов был возложен надзор за законностью деятельности городского общественного управления. На основании Городового положения в каждой губернии были созданы под председательством губернаторов губернские по городским делам присутствия с целью решения спорных вопросов [9]. Высока была роль губернаторов и губернских правлений и Советов в формировании городских бюджетов. Так, более 20 статей расходов города Тобольска опиралась на их решения и предписания. В Томске - около 10 [10]. Первоначально, судя по архивным материалам, между городскими думами и губернскими правлениями возникали многочисленные конфликты по поводу распределения власти "на местах". Так, городское общественное самоуправление Томска стремясь навести порядок в деле наведения чистоты на городских улицах и дворах попыталось использовать в качестве инструмента полицейское управление. Однако оно тут же получила жесткую отповедь со стороны Томского по городским делам присутствия. Городская дума была обвинина в превышении своих прав. С другой стороны, губернатор в одном из заседаний Томского по городским делам присутствия обрушился на городское общественное самоуправление за плохое состояние улиц и дворов города, обвиняя его в нерасторопности решения данных вопросов. Подобная постановка вопроса означала прямое вмешательство губернатора в дела думы и городской управы и попытку переноса ответственности с губернатора и предшествующей администрации на новое городское управление. В ответ на это, томский городской голова Тецков представил записку в которой аргументировано отверг многие из необоснованных претензий со стороны губернского правления. Он справедливо указал, что городскому общественному управлению досталось весьма тяжелое наследство от предшествующей администрации и отметил, что всего за 1,5 года существования городского общественного самоуправления проделана вполне определенная работа по благоустройству города и состояние улиц "лучше, чем полтора года назад". Он отметил, что "если городовое управление не довело улицы, площади и взвозы до совершенства, то в одно лето, при запущенном состоянии города, не обилием городских средств, неимению подготовки к тому, немыслимо было привести это в исполнение" [11]. Несмотря на это дума пользовалась определенной самостоятельностью в решении многих вопросов. Конфликты возникающие между губернатором и думой далеко не всегда решались в пользу первого. Так, на основании циркуляра генерал-губернатора Западной Сибири от 21 октября 1875 г. за N 1866 воспрещающего вывоз мусора на берега рек и озер, Полицейское управление г. Тобольска выделило для этих целей место в Тырковском предместье. Однако это "возбуди в обывателях города ропот и недовольствие, имеющее основанием своим опасения в развитии заразы". Принимая это во внимание и на основании статьи 2 "Городового положения" Тобольская городская управа просила местную Врачебную управу произвести осмотр местности отведенной под свалку мусора и дать соответствующее заключение об угрозе возможного распространения болезней. Врачебная управа в своем заключении признала, что "местность, называемая Тырковским предместьем не может быть признана в ассинизаторском отношении удобной для свалки городских нечистот и даже со временем может служить постоянным источником эпидемий и эпизоотий" [12]. В результате действий Городской управы предшествующее решение было отменено и губернатор предложил Городской думе выбрать для свалки более удобное место, что и было исполнено. Дума поручила Городской управе договориться с командиром Тобольской арестантской роты о приведении Тырковского предместья в надлежащий порядок при помощи арестантов и выделила на эти цели 150 руб. из городских сумм. Стремясь к большей самостоятельности в распоряжении незначительными средства идущими непосредственно на нужды города и решении городских проблем городской голова и городская управа Томска не спешили в предоставлении сметных исчислений и копий с постановлений городской думы губернскому правлению. Так, с 30 августа 1872 г. по май 1873 г. томская городская дума не представила губернатору на утверждение ни одного решения, а их было принято ни много, ни мало 59. Только пригрозив судом городскому голове и членам управы за "превышение представленной власти" губернатор и губернское по городским делам присутствие сумело добиться изменения положения дел [13]. Конфликт между губернской властью и городским общественным самоуправлением носил не только и не столько функциональный характер сколько социальный. Губернатор и губернская власть выражали интересы дворянства и чиновничества. Городское общественное самоуправление в торгово-промышленных городах (Томск, Тюмень) - главным образом буржуазии, купцов и отчасти мещан. Так, в Томске за 3 избирательных периода (1871-75, 1879-83 и 1883-87 гг.) среди гласных думы было 67% купцов и почетных граждан, 15% мещан, 16,8% чиновников и дворян. Еще резче эта тенденция вырисовывается при анализе состава исполнительного органа городского общественного управления - городской управы. Здесь купцы составляли 77%, мещане - 11,4%, чиновники - 11,4 % [14]. Естественно, что поднимающаяся буржуазия стремилась через городское управление обеспечивать свои социальные и экономические интересы. Значительная часть расходов для сибирских городов являлась обязательной по закону и уходила вовсе не на городские нужды, а на содержание правительственных учреждений, полиции, воинской квартирной повинности и проч. Так, иногда расходы на содержание полицейской и пожарной команд составляли более половины всех расходов по городу [15]. По подсчетам автора, в 1872 г. в Томске на на обеспечение воинского постоя и других воинских потребностей и содержание тюрьмы было израсходовано 1179 руб.(1,6%), содержание полиции - 12462 руб. (17%), содержание пожарной команды - 13725 руб. (18,7%). Таким образом, Томск затратил более 37,3% из своего бюджета на общегосударственные нужды. Кроме того, "губернатор мог потребовать по любому вопросу "непосредственных исполнительных мер за счет города". Благодаря этому сибирские города не являлись полновластными хозяевами и распорядителями своих собственных средств и испытывали существенные трудности в решении городских проблем. Введение "всесословной" воинской повинности после отмены крепостного права привело к изменению принципов формирования городских полицейских и пожарных команд. Так, в циркуляре от 14 марта 1868 г. за N 893 Министерство внутренних дел сообщило губернаторам Высочайшее повеление о том, чтобы убыль в полицейских и пожарных командах пополнялась исключительно вольнонаемными людьми и чтобы назначение в эти команды нижних чинов от войск допускалось лишь в случае крайней в том необходимости. Этот процесс сдерживался крайней недостаточностью городских средств, за счет которых, по закону, содержались городская полиция и пожарные команды. Так, передача пожарной команды в г. Томске в введение города состоялось по ходатайству думы только в ноябре 1905 г., т.е. почти 50 лет спустя [16]. Введение в действие Городового положения 1892 г. привело к значительному расширению прав и полномочий в отношении управления городами не только центральной власти, но и губернаторов. Оно предусматривало ужесточение государственного контроля за деятельностью городского общественного самоуправления. Решения городских дум (включая бюджетную политику) должны были утверждаться губернаторами. Члены городских управ были возведены в ранг государственных чиновников 8-го класса. Исполнительный орган городского управления - управа получила значение "правительственного коллегиального установления", а городской голова и члены управы стали считаться состоящими на государственной службе [17]. Томский губернатор К.А. Шапошников, выступая перед избирателями (в городскую думу) о необходимости принятия нового городового положения заявил следующее: "22-х летнее применение старого городового положения выяснило на практике существенные его недостатки, которые, главным образом заключались в розни деятельности администрации и городских представителей, в отсутствии единства и согласия между этими органами, даже явном антагонизме" [18]. Признание городского дела - "делом государственным, осуществляемым при содействии общественных представителей" привело к значительному перераспределению функций управления между центральной властью, губернаторами и городским управлением. Таким образом, городские управы были поставлены в более зависимое положение от губернаторов и органов центральной власти и получили еще более независимое положение от городских дум. После введения нового городского положения увеличивается число решений городской думы не утвержденных губернатором и губернским по городским делам присутствием, что означало их отмену. Усиление централизации городского управления и ослабление контрольных функций со стороны выборных органов власти городского самоуправления привело к частым злоупотреблениям со стороны городских управ и городских глав в расходовании городских средств, ослаблению отчетности и т.п. Одним из примеров является привлечение к уголовной ответственности Омского городского головы Н.П. Остапенко и членов комиссии по постройке городского театра Ветохина и Крекова за финансовые злоупотребления [19]. Представители городского общественного самоуправления были недовольны излишней опекой за их деятельностью со стороны губернаторов и центральной власти и пытались добиться большей самостоятельности в своих действиях. Так, в "Докладе постоянной ревизионной комиссии по обзору городского хозяйства и по проверке финансового отчета управы за 1912 г." было отмечено, что "общими силами необходимо добиться того, чтобы руки выборных представителей городских управлений в круге их полномочий и компетенции были развязаны, необходимо, чтобы они были освобождены от тягостного надзора за их деятельностью с точки зрения целесообразности" [20]. По оценке А.Н. Шипицина "Вся городская жизнь в настоящий момент переживает жесточайший кризис... города задыхаются в тесных рамках пережившего себя, но еще "действующего" Городового положения 1892 года, путаясь в сетях всепроникающей административной опеки... Вот почему в муниципальной литературе, в обществе и многих городских управлениях все громче и решительнее раздаются заявления, что "дальше так жить нельзя! И все выше и выше поднимается волна, несущая требования... о широкой и коренной реформе городских самоуправлений на демократических началах, с представлению в них участия всему местному населению" [21]. Таким образом, несмотря на серьезные попытки центральной власти, и губернской администрации ограничить деятельность городского общественного самоуправления, жестко подчинить его своим интересам и представлениям о местной власти, городское общественное самоуправление не превратилось в "подсобный орган губернатора" и государства. Оно не только проявило "своенравие", но и стало своеобразной школой русского либерализма и демократии. Постоянное и все возрастающее вмешательство центральной власти и губернаторов в городские дела дали совершенно противоположный эффект: настроили городское сообщество и его лидеров против них. Развитие и изменение типа городской инфраструктуры во второй половине XIX - начале XX вв. вызвали не только изменение социокультурного облика и менталитета городского населения, но и потребность органической перестройки власти на местах и в центре. ________________________ 1. Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. - Новосибирск, 1984, Ерошкин Н.П. Местное государственное управление дореформенной России (1800-1860 гг.). - М.,1985, Куприянов А.И. Русский город в первой половине XIX века: общественный быт и культура горожан Западной Сибири. - М., 1995 и др. 2. Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. - М.,1991, Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX начале XX вв.- СПб.,1994, Ремнев А.В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск,1997 и др. 3. Горбань Н.В. Выборы в Омскую городскую думу. Омск, 1946, Коновалов И.А. Организация и функции омских городских дум (1840-1914 гг.//Таре - 400 лет. Омск, 1994. Ч.1.С. 162-167, Толочко А.П., Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997, Попов И.Е. Как и кого выбирали в Томскую городскую думу. Томск, 1959, Топчий А.Т. Управление Томском и губернией в XIX в.//Томску - 375 лет. Томск, 1979, С.44-52, Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX - начало ХХ вв.)/Отв.ред. Фоминых Е.В.- Тюмень, 1995, Алисов Д.А. Городская реформа 1870 г. в Западной Сибири// Проблемы культуры городов России. Омск, 1997.С.3-5, Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. Омск, 2003. 4. Топчий А.Т. Указ. соч. С. 51. 5. Томская область: Исторический очерк/Отв. ред. В.П.Зиновьев. - Томск, 1994. С. 84. 6. Толочко А.П., Коновалов И.А. Указ. соч. С. 34. 7. Попов И.Е. Указ. соч. С. 9. 8. Топчий А.Т. Указ. соч. С. 51. 9. Организация самоуправления в Тобольской губернии. Вторая половина XIX - начало ХХ вв.- Тюмень, 1995. С.15. 10. ГАОО. Ф.3. Оп.7. Д.11636. Л.19-61об, Д.11639. Л. 32об.- 66. Д.11647а. Л. 41-103. 11. ГАТО. Ф.48. Оп.1. Д.1. Л. 58-59 об. 12. ТФ ГАТюмО. Ф.8. Оп.1. Д.300. Л. 21об-22. 13. ГАТО. Ф.1. Оп1. Д.1. Л.160-162об. 14. Свод постановлений Томской городской думы за 1871, 1872 и 1873 годы. - Томск,1887. С.V-VI. 15. Толочко А.П., Коновалов И.А. Указ. соч. С.41. 16. ГАТО. Ф.104. Оп.1. Д.3493. Л.1-2. 17. Толочко А.П., Коновалов И.А. Указ. соч. С.41. 18. Сибирский вестник. 1893 г. 15 декабря. 19. Очерки истории города Омска. Омск,1997. Т.1. С.183. 20. Доклад постоянной ревизионной комиссии по обзору городского хозяйства и по проверке финансового отчета управы за 1912 г. - Томск, 1914. С.113. 21. Город Томск. - Томск,1912. С. 211. © Алисов Д.А., 2000 |
||||